Αφιερωμένο στη μνήμη του συναδέλφου και φίλου Φώτη Χατζηδιάκου
Η « νησιωτικότητα» , το θεσμικό πλαίσιο
και ο εύξεινος τόπος της Ρόδου.
Τα τελευταία χρόνια στον δημόσιο διάλογο, τόσο σε εθνικό, όσο και σε ευρωπαϊκό επίπεδο, ένας από τους πλέον χρησιμοποιούμενους όρους είναι η «Νησιωτικότητα».
Η Ελλάδα συγκαταλέγεται μεταξύ των κρατών –μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης , που έχουν νησιά ή εκτενείς νησιωτικές περιοχές, τα οποία λόγω του ιδιαίτερου φυσικού πλούτου και της σημαντικής πολιτιστικής κληρονομιάς αποτελούν ελκυστικούς προορισμούς παγκοσμίου φήμης.
Αυτή η πρόκληση των νησιών μας φυσικά απαιτεί συνέργεια πολυεπίπεδη , πολιτείας, τοπικής αυτοδιοίκησης και κοινωνίας, αφού απέναντι στις θετικές προκλήσεις τα νησιά μας έρχονται αντιμέτωπα και με τις σκληρή πραγματικότητα και τις δυσκολίες της απομόνωσης, που δημιουργεί και μόνο το άκουσμα της λέξης «νησί» , το οποίο στα λατινικά λεγόταν «INSULE» , που σημαίνει «απομόνωση».
Γεωγραφικά «νησί» σημαίνει: ένα τμήμα γης βρεχόμενο γύρωθεν από θάλασσα\, δηλαδή χωρίς επαφή με χερσαία ζώνη και χωρίς σύνδεση εδαφικά με την Ηπειρωτική Ελλάδα.
Ο ρόλος της τοπικής Αυτοδιοίκησης φυσικά και είναι εξαιρετικά σημαντικός για την προοπτική των νησιών και την αναπτυξιακή τους πορεία., εφόσον φυσικά η Πολιτεία διασφαλίσει στους νησιωτικούς δήμους κάθε απαιτούμενο οικονομικό πόρο και ανθρώπινο προσωπικό
Από τον Χαιρετισμό του Προέδρου της Π.Ε.Δ. Νοτίου Αιγαίου και Δήμαρχου Ρόδου Αλέξανδρου Κολιάδη, κατά την έναρξη των εργασιών του ετήσιου συνεδρίου της ΚΕΔΕ - Χωρίς τα νησιά η Ελλάδα δεν θα είναι πια Ελλάδα, παραθέτω μικρά αποσπάσματα , τα οποία επισημείωσα, με σύντομο σχολιασμό.
- «… Σας καλωσορίζουμε στον εύξεινο τόπο της Ρόδου ..»
( Σημείωση δική μου: «εύξεινος» σημαίνει φιλόξενος. Ως εκ τούτου , επιτυχής η αναφορά, ενώ οι ντόπιοι επαναλαμβάνουντην φράση «ευλογημένος τόπος», με την οποία αποκαλούν το τόπο μας συνήθως οι φιλοξενούμενοι, αν και πολλές φορές τα συναισθήματααπέναντι στο τόπο μας είναι συγκεχυμένα και θεωρώευρηματικήτη φράση «εύξεινος τόπος», την οποία χρησιμοποίησε εύστοχα οΔήμαρχος Ρόδου.).
- «… Σε αυτόν τον χαιρετισμό όμως, επιτρέψτε μου να σταθώ για λίγο μπροστά στο μεγαλείο των νησιών μας και θα μιλήσω επί της αρχής. Θέλω να φέρουμε στο μυαλό μας τον χάρτη της Ελλάδας. Και τώρα από τον χάρτη αυτό να αφαιρέσουμε όλα τα νησιά της. Και από όλα τα αφιερώματα παγκοσμίως να αφαιρέσουμε τις εικόνες από τα νησιά της. Και από τα μεγάλα καλοκαίρια μας να σβήσουμε τα νησιά της. Δεν θα είναι πια η Ελλάδα. Θα είναι κάτι άλλο. Αλλά όχι η Ελλάδα όπως την ξέρουμε…»
( Σημείωση δική μου:Ολη η Ελλάδα, όλοι σχεδόν οι νομοί μας , ακόμη και μεσόγειοι,οι πιο πολλοί σε αρκετά σημεία,άλλοι δε έστω σε κάποια σημεία τους ,εκτείνονται και βρέχονται από θάλασσα και με εξαιρετικές παραλίες, για τα καλοκαίρια. Γεγονόςόμως είναι ότι τα νησιά μας έχουν την ιδιαίτερη χάρη).
- «…Η νησιωτικότητα, αυτή η «ορφανή» λέξη , που σπάνια συναντάμε στα εθνικά και ευρωπαϊκά θεσμικά κείμενα..»
( Σημείωση δική μου: Στακείμενα τουΕθνικού Δικαίουο θεσμοθετημένος νομικός όρος: «Νησιωτικότητα» συναντάται πολύ συχνά και έχει περιεχόμενο. «Ορφανό», κατέστησαν τον όρο αυτό, λόγω της μη εφαρμογής της νησιωτικότητας στην πράξη. Μάλιστα δε, άρθρο του Καταστατικού Χάρτη της Χώρας μας, του Εθνικού μας Συντάγματος, είναι αφιερωμένο στην « νησιωτικότητα», αναφέρομαι στο αρθρο 101 Σ. Επίσης στο Ευρωπαϊκό ή Ενωσιακό δίκαιο, η «νησιωτικότητα» είναι πλήρως θεμελιωμένη και καθαρά διατυπωμένη. Αν και σε ό,τι αφορά τους νησιωτικούς μας δήμους για μία ακόμα φορά δεν έχει ληφθεί υπόψη η προβλεπόμενη από το Σύνταγμα, η εφαρμογή της νησιωτικότητας, ως όρος και ως έννοια , τελευταία συνδέθηκε ως τρίπτυχο, με την Θαλάσσια οικονομία και την Γαλάζια Ανάπτυξη, που αποτελούν το δομικό στοιχείο της Νησιωτικής Πολιτικής, Για το λόγο αυτό, η χάραξη στοχευμένων πολιτικών για τα νησιά κρίνεται ιδιαίτερα σκόπιμη.
Δοθείσης όμως της ευκαιρίας, ας δούμε το θεσμικό πλαίσιο, σε Εθνικό και Ευρωπαϊκό ή Ενωσιακό δίκαιο , για τη νησιωτικότητα:
Σύνταγμα της Ελλάδας:
Στο ίδιο το ισχύον Ελληνικό Σύνταγμα, δύο διατάξεις του περιλαμβάνουν ρητή αναφορά στις νησιωτικές περιοχές
.
1Η διάταξη: Το άρθρο 101 παρ. 4 ορίζει : «4. Ο κοινός νομοθέτης και η Διοίκηση, όταν δρουν κανονιστικά, υποχρεούνται να λαμβάνουν υπόψη τις ιδιαίτερες συνθήκες των νησιωτικών και ορεινών περιοχών, μεριμνώντας για την ανάπτυξή τους».
2η διάταξη: Το άρθρο 106 παρ. 1 ορίζει : «1. Για την εδραίωση της κοινωνικής ειρήνης και την προστασία του γενικού συμφέροντος, το Κράτος προγραμματίζει και συντονίζει την οικονομική δραστηριότητα στη Χώρα, επιδιώκοντας να εξασφαλίσει την οικονομική ανάπτυξη όλων των τομέων της εθνικής οικονομίας. Λαμβάνει τα επιβαλλόμενα μέτρα για την αξιοποίηση των πηγών του εθνικού πλούτου, από την ατμόσφαιρα και τα υπόγεια ή υποθαλάσσια κοιτάσματα, για την προώθηση της περιφερειακής ανάπτυξης και την προαγωγή ιδίως της οικονομίας των ορεινών, νησιωτικών και παραμεθόριων περιοχών».
Ο συντακτικός νομοθέτης αναφέρεται λοιπόν ειδικότερα στην προαγωγή της οικονομίας των νησιωτικών περιοχών με την επιταγή του άρθρου 106, παρ. 1 του Συντ. Κατά συνέπεια, η συγκεκριμένη αναφορά στον όρο «νησιωτικές περιοχές» γίνεται μόνο σε συνδυασμό με κρατικές ενέργειες που αποσκοπούν στην ανάπτυξη της οικονομίας αυτών των περιοχών, καθώς επίσης και στην αξιοποίηση όλων των πλουτοπαραγωγικών πηγών τους. Σύμφωνα με το άρθρο (101 παρ. 4), η υποχρέωση αφορά μόνο τη νομοθετική και εκτελεστική εξουσία, όταν αυτή δρα κανονιστικά, δηλ. εκδίδει κανονιστικές πράξεις. Σε αντίθεση, κατά το άρθρο 106 παρ.1, υποκείμενο δράσης είναι συνολικά το Κράτος. Δηλαδή και οι τρείς εξουσίες (νομοθετική, εκτελεστική, δικαστική) σε όλο το φάσμα των δραστηριοτήτων τους. Συγκρίνοντας και ερμηνεύοντας συνδυαστικά τα δύο άρθρα (101 παρ.4 και 106 παρ. 1 του Συντάγματος) για τις νησιωτικές περιοχές, διαπιστώνονται τα εξής: Και τα δύο άρθρα έχουν κοινό σκοπό: αναφέρονται στην «ανάπτυξη» (101 παρ. 4) ή στην «προαγωγή της οικονομίας» (106 παρ. 1) των νησιωτικών περιοχών. Η κρατική δραστηριότητα οφείλει να εξασφαλίζει την οικονομική ανάπτυξη κάθε τομέα της οικονομίας αυτών των περιοχών .
Σε νομοθετικό επίπεδο, με το άρθρο 32 του ν. 4150/2013(ΦΕΚ Α΄102)2 , αποτυπώθηκε η υποχρέωση αυτή, πιστεύοντας ότι αυτή η αλλαγή συνιστούσε εφαρμογή της νησιωτικότητας. : Στο άρθρο αυτό (32 του ν. 4150/2013) . με το οποίο τροποποιήθηκε το βασικό νομικό πλαίσιο περί ρυθμιστικής διακυβέρνησης στην Ελλάδα ν.4048/2012(ΦΕΚ Α΄34) ορίζεται ότι η ανάλυση συνεπειών ρυθμίσεων που συνοδεύει κάθε σχέδιο νόμου, προσθήκη ή τροπολογία, καθώς και κάθε κανονιστική απόφαση μείζονος οικονομικής ή κοινωνικής σημασίας, πρέπει να εξετάζει και τις ενδεχόμενες συνέπειες στην οικονομική, κοινωνική και περιβαλλοντική ανάπτυξη των νησιών, με ειδική τεκμηρίωση και αξιολόγηση για τις οποίες ζητείται υποχρεωτικά η προηγούμενη γνώμη της Γενικής Γραμματείας Αιγαίου και Νησιωτικής Πολιτικής.
Ενώ υπάρχει όμως το πλαίσιο της υποχρεωτικής εξέτασης ζητημάτων νησιωτικότητας στη νομοθετική, κανονιστική, εκτελεστική δράση του Κράτους, δεν έχει ακόμη διατυπωθεί μια σαφής θέση όσον αφορά τη δυνατότητα ένδικης αξίωσης (είτε στο πλαίσιο του ακυρωτικού ελέγχου είτε στο πλαίσιο του ελέγχου ουσίας ή ακόμη και στο πλαίσιο διεκδίκησης αποζημίωσης) η μη τήρηση αυτής της διαδικασίας εξέτασης επιπτώσεων των ρυθμίσεων στα νησιά και τους κατοίκους τους.
Οι διατάξεις της Συνθήκης για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης:
Στο αρχικό κείμενο των Συνθηκών για τις Ευρωπαϊκές Κοινότητες, δεν υπήρχε καμία γενική ή ειδική αναφορά στις νησιωτικές περιοχές. Για πρώτη φορά αναγνωρίζεται (με αφορμή τα νησιά του Αιγαίου) η ιδιαιτερότητα των νησιωτικών περιοχών, μέσω των Μεσογειακών Ολοκληρωμένων Προγραμμάτων, και ζητήθηκε η αξιοποίηση των τότε υφιστάμενων χρηματοδοτικών εργαλείων για την αντιμετώπιση των προβλημάτων που αντιμετωπίζουν οι περιοχές αυτές. Αυτό εκφράστηκε στα Συμπεράσματα της Συνόδου Κορυφής στη Ρόδο (1988).
Στη Συνθήκη του Άμστερνταμ (1997) συμπεριλήφθηκε για πρώτη φορά ειδική αναφορά στα νησιά στο (τότε) άρθρο 158 ΣυνθΕΚ , ως εξής: « Η Κοινότητα αποσκοπεί, ιδιαίτερα, στη μείωση των διαφορών μεταξύ των επιπέδων ανάπτυξης των διαφόρων περιοχών και στη μείωση της καθυστέρησης των πλέον μειονεκτικών περιοχών ή νήσων, συμπεριλαμβανομένων των αγροτικών περιοχών». Επίσης, στη Συνθήκη αυτή του Άμστερνταμ, ενσωματώθηκαν μια σειρά από δηλώσεις (Declarations), ανάμεσα στις οποίες η με αρ. 304: «Δήλωση σχετικά με τις νησιωτικές περιοχές». Σε αυτήν αναγνωρίστηκε «ότι οι νησιωτικές περιοχές αντιμετωπίζουν διαρθρωτικά προβλήματα, οφειλόμενα στο νησιωτικό τους χαρακτήρα, τα οποία, επειδή είναι μόνιμα, εμποδίζουν την οικονομική και κοινωνική τους ανάπτυξη»
Στη Συνθήκη της Λισσαβόνας το ισχύον κείμενο του άρθρου 170 παρ. 2 Συνθ ΕΕ, το οποίο σε συνδυασμό με την ισχύουσα παρ. 1 του ίδιου άρθρου , που παραπέμπει στο άρθρο 174 ΣυνθΕΕ, δημιουργούν τη νομική βάση της συμβολής της Ευρωπαϊκής Ένωσης στη σύνδεση των νησιών με την υπόλοιπη Ευρώπη δίνοντας έμφαση στην ανάπτυξη έργων υποδομής στους τομείς των μεταφορών. Κάθε σχέδιο νόμου, προσθήκη ή τροπολογία, καθώς και κάθε κανονιστική απόφαση μείζονος οικονομικής ή κοινωνικής σημασίας, πρέπει να εξετάζει και τις ενδεχόμενες συνέπειες στην οικονομική, κοινωνική και περιβαλλοντική ανάπτυξη των νησιών, με ειδική τεκμηρίωση και αξιολόγηση για τις οποίες ζητείται υποχρεωτικά η προηγούμενη γνώμη της Γενικής Γραμματείας Αιγαίου και Νησιωτικής Πολιτικής (άρθρο 7 παρ. 1 εδάφιο α΄ του ν.4048/2012, όπως τροποποιήθηκε από το άρθρο 32 του ν. 4150/2013 .
Στην πράξη όμως δεν ικανοποιήθηκαν οι προσδοκίες των ευρωπαίων νησιωτών και κατά συνέπεια λειτούργησαν ως ρυθμίσεις διακηρυκτικού χαρακτήρα, χωρίς την αναμενόμενη επιτακτική επίδραση, αν και τα κείμενα είναι, ως προς το λεκτικό τους, σε επίπεδο πρωτογενούς δικαίου της ΕΕ αρκετά σαφή, ως νομικές βάσεις
Συνεπώς , από όλα τα προαναφερθέντα προκύπτει ότι τόσο το Ελληνικό Σύνταγμα όσο και η Συνθήκη για τη λειτουργία της ΕΕ προσφέρουν νομικές βάσεις για την εκπόνηση ειδικών πολιτικών για τη συνοχή και την ανάπτυξη των νησιωτικών περιοχών.
Πρόγραμμα «Καλλικράτης
Με το Πρόγραμμα «Καλλικράτης», πέραν της γενικότερης ανακατανομής αρμοδιοτήτων, μεταφέρθηκαν – δυνάμει του άρθρου 204 - στους νησιωτικούς Δήμους των περιφερειών Βορείου Αιγαίου, Νοτίου Αιγαίου και Ιονίου, μια σειρά επιπλέον αρμοδιοτήτων – σε σχέση με τους λοιπούς δήμους της χώρας -των τέως νομαρχιακών αυτοδιοικήσεων.
Το Πρόγραμμα «Καλλικράτης», με το άρθρο 206 του ν. 3852/2010 , επιχείρησε να ρυθμίσει τη διαδικασία άσκησης των αρμοδιοτήτων των νησιωτικών δήμων, συμπεριλαμβανομένων και εκείνων των αρμοδιοτήτων που από την 1η Ιανουαρίου του 2013 μεταβιβάζονταν επιπροσθέτως.
Ενώ βασική επιλογή ήταν η ανάθεση διοικητικής υποστήριξης , δηλαδή της παροχής προσωπικού και λειτουργικών μέσων από τους μεγαλύτερους δήμους κάθε περιφερειακής ενότητας προς τους μικρότερους και ασθενέστερους , σε αρκετές περιπτώσεις, λόγω της χωρικής πολυδιάσπασης των περιφερειακών ενοτήτων, ούτε ο μεγαλύτερος δήμος είναι σε θέση να παράσχει την αναγκαία διοικητική υποστήριξη. Λόγω δε της συνεχούς αποψίλωσης από ανθρώπινο δυναμικό και λόγω των περιορισμών των προσλήψεων τα τελευταία χρόνια, η κατάσταση αντί να βελτιωθεί έγινε πιο δύσκολη. Ετσι, η αναγκαστική διοικητική υποστήριξη δεν απέδωσε, με συνέπεια τη νομοθέτηση συνεχών παρατάσεων της ημερομηνίας ανάληψης άσκησης των αρμοδιοτήτων.
Τέλος, παράλληλα με τα προβλήματα τα οποία απορρέουν από τη νησιωτικότητα, οι νησιωτικοί δήμοι έρχονται αντιμέτωποι με μία σειρά θεμελιωδών ζητημάτων, τα οποία καθορίζουν τη λειτουργία τους ως οργανισμών. Ένα από τα σοβαρότερα προβλήματα που αντιμετωπίζουν είναι η υποστελέχωση των υπηρεσιών τους, κυρίως, με προσωπικό επιστημονικών ειδικοτήτων, το οποίο είναι αναγκαίο για την άσκηση των αρμοδιοτήτων τους και την επίτευξη των στόχων τους.
Ιωάννης . Σ. Κουμπιάδης, δικηγόρος.
